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財政支持構建新型農業經營體系面臨挑戰及應對之策

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財政支持構建新型農業經營體系面臨挑戰及應對之策

作者: 發布于:2017/6/24 15:38:39 閱讀:

培育新型農業經營主體,構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系,是黨的十八大和十八屆三中全會明確提出的要求,也是當前我國農村改革與發展進程中一項緊迫的任務。作為政府扶持農業的重要手段,財政在支持構建新型農業經營體系中發揮著舉足輕重的作用。

山東省構建新型農業經營體系面臨的困難與挑戰

新型農業經營體系是指在堅持農村基本經營制度的基礎上,適應現代農業與農村發展變化的需要,通過市場推動或政府引導,形成的各類與傳統農業經營方式不同的新型農產品生產、加工、銷售和生產性服務主體及其關系的總和,是各種新型農業經營主體和經營方式的總稱。

隨著我國工業化、城鎮化進程的加快,農業發展面臨諸多挑戰。要加快推進農業現代化,最終實現城鄉統籌發展,必須進行農業經營體系的改革創新,積極培育集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。這里,集約化主要解決農業經營中“物質”投入不足,特別是先進適用技術和現代物質裝備不足的問題;專業化主要解決農業經營中“人”的支撐問題;組織化主要解決“市場”對接不足的問題;社會化主要解決“服務”不足的問題。從山東目前的狀況看,要真正構建起符合實際的集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系,還面臨諸多困難與挑戰。

一、城市化進程加快促使大批農村青壯年進城,經營主體弱化。在城市化進程中,受比較效益的推動和城鄉差別拉大影響,農村勞動力大量向城鎮和第二、三產業轉移,農民工隊伍不斷壯大,農村剩余勞動力不斷減少。人員外流直接導致了農村勞動力短缺,勞動密集型小農生產模式衰落,大量土地被拋荒、棄耕或低效利用,糧食安全問題日益嚴重。在農村經濟多元化之后,農林牧漁的發展依然沒有脫離對優勢勞動力、尤其是對技術型人才的依賴。青壯年外流抽空了農村發展的中堅力量,削弱了農村發展的活力與創造力,影響了農業的長期效益。

二、城市化發展對農村土地蠶食,土地農轉非需求加大。工業化、城市化進程的加快,導致對土地農轉非的需求日益強烈,土地非農化的規模日益擴大,并呈現出加速發展的趨勢。在此背景下,如何合理調整土地管理體制和政策,既有效保護十分寶貴的耕地資源,又充分滿足經濟高速增長對土地的客觀需求,已經成為一個亟待研究和解決的重大現實問題。

三、統分結合體制日漸演變為以分散經營為主的體制。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,是農村30多年改革最大的制度成果,也是中國特色農業現代化的制度基礎。但隨著人民公社制度的解體,大多數農村集體經濟組織已不復存在,現實中更多的是以分為主的統分結合或有分無統模式,其共同點是集體積累較少,力量薄弱,發展明顯落后于家庭承包經營。

四、資本下鄉對農村經營體制產生深刻影響。農村發展需要城市生產要素的參與,特別是資本的參與。但資本下鄉也是把“雙刃劍”,一些企業進入農業后,存在著圈地、占地,不以農業發展為目的的現象。中央嚴格限制將農業用地轉為非農業用地,但是城市資本依然通過各種途徑參與農村土地流轉,出現了將集體用地長期出租用于非農用途的情況。資本下鄉不能無限制、無節制蔓延,應當本著有利于農業農村基礎建設和長遠發展的原則,統籌處理好土地利用和保護農民利益的關系,絕不能侵占、損害農民的基本權益。

五、農村集體經濟組織虛化,無法行使統一經營職能。從山東省來看,在少數發達地區,農村集體經濟組織有一定實力,能夠為農戶提供統一服務,但多數村級組織集體收入微薄,缺乏財力來源和積累,一般只具備對村莊內部事務進行管理的職能,真正能為農戶提供服務的極其有限。目前各村主要由村委會代行村集體經濟管理職能,但村委會缺乏管理人才,其性質也決定它優先考慮行政事務,而不是著力發展集體經濟。農村集體經濟組織日趨弱化、甚至不復存在,必然帶來一系列的問題。如,農戶分散經營與社會化大生產的有效對接難以促進,農業集約化水平和組織化程度難以提高,自下而上的農村經濟監管服務體系難以強化,現代農業制度體系和新型社會化服務體系建設難以推進,等等。

六、農村土地產權虛置,農民土地權益遭受侵害。按照我國憲法和物權法規定,農村土地歸農村集體所有,也就是歸農村集體經濟組織內的所有成員共同所有。改革開放以后,經過兩輪土地承包改革,農村土地的經營權已經落實到具體農戶,但農村土地的所有權是虛置的,并沒有落實在農民的頭上。這種虛置表現在兩個方面:一是在村級層面上,憲法規定農村集體經濟組織是土地所有者,目前大多已不復存在。現有的村民委員會本質上是一個群眾自治組織,可以行使農村管理職能,但不是一個經濟組織,只能代行集體經濟組織的職權,向農民發包土地,卻不能經營土地。二是在農戶層面上,農戶雖然取得了土地的承包經營權,但卻沒有土地所有權,特別是土地所有權中最重要的處置權。在村集體范圍內,所有成員對土地這種生產資料是共同所有,而不是按份共有,土地所有權沒有落實在具體的農戶頭上。這就使得土地被征占時,不須征得具體農戶的同意就完成。村干部雖然并不是土地的所有者,但是他可以代表集體具體行使所有權。因此,在許多地方我們都可以看到,不經承包土地的農戶同意,土地交易就已完成的案例。

七、資本主導農業產業化經營,小農處于弱勢地位。農業產業化是推進農業現代化的重要途徑,發展農業產業化的最終目的是增加農民收入,實現農業和農村現代化。企業作為農業產業化的主體,在帶動農戶進入市場的產業化組織形式中,應當促進企業、農戶二者互利共贏。但現實中大多數企業與農戶之間的利益分配機制不健全,利益糾紛時有發生,最終受損的往往是組織松散、談判能力較低的農戶,“資本強勢、農民弱勢”的格局目前沒有根本改觀。在龍頭企業與農戶的合同關系中,合同雙方的地位也不對稱。一方是實力強大、處于市場競爭強勢的龍頭企業;另一方是經濟實力差、處于市場競爭弱勢的農戶,雙方的市場知識、市場信息、市場意識不對等,龍頭企業在產品收購、加工或銷售上形成雙重壟斷。當公司違約或損害農民利益時,農民合法利益得不到應有的保護。

八、合作社規模小,無法承擔統一經營職能。《農民專業合作社法》實施以來,山東省農民專業合作社蓬勃發展,農村合作經營組織取得了明顯成效,但從總體上看,與農民的期望、與現代農業發展和農業經營體系創新的要求還有較大差距。山東省合作社普遍存在規模偏小、質量不高、帶動力不強的問題,在市場競爭中優勢不明顯,吸引力、凝聚力不足。多數農民專業合作社處于合作的初級階段,并沒有充分發揮提高農民生產組織化、規模化程度的作用,多數農民仍然局限于單家獨戶種養模式,為市場提供初級農產品,抵御風險的能力差、農產品標準化程度低。合作社在經營管理能力、文化技術水平等方面難以適應市場經濟的要求,內部管理制度不健全,無法承擔統一經營職能。

山東省財政支持構建新型農業經營體系存在的問題

構建新型農業經營體系,是發展現代農業的必然要求,需要公共財政的大力支持。近年來,各級財政通過對種糧大戶、農業產業化龍頭企業、農村合作經濟組織、農村社會化服務組織、現代農業示范區建設、農業科技和農民培訓等的扶持,有力促進了現代農業發展,促進了農業的集約化、專業化、組織化和社會化經營。但也存在一些需要思考和改進的問題。

一、財政對構建新型農業經營體系存在認識不到位、重視程度不夠的問題。長期以來,“三農”問題一直是困擾我國經濟社會發展的關鍵問題。自黨的十六大提出統籌城鄉發展以來,政府出臺的支農惠農政策越來越多,財政對“三農”的支持力度也越來越大。但是,財政對農業發展的支持更多地集中在硬件建設上,比如中低產田改造等方面,而在對農業發展的軟件支持上,比如對農業經營方式的轉變等方面,則顯得范圍小、力度弱。山東省的情況也是如此。近年來,財政資金對“三農”的扶持更多地向民生方面傾斜,如對新農合、新農保、義務教育、文化建設等方面支持力度不斷加大,改變了過去那種“見物不見人”的投入方式。但對財政如何支持農業發展方式轉變,特別是對支持構建新型農業經營體系缺少系統研究,對于支持的內容、力度、對象、重點、先后順序等認識還比較模糊。比如,對家庭農場這種新型經營主體具體應該如何扶持,支持的方式和力度如何,還不明確。

二、財政對構建新型農業經營體系的投入存在總量不足、力度不夠的問題。山東是一個農業大省,農業與農村發展一直走在全國前列,既出經驗、也出效益。例如,農業產業化山東提出最早、發展最好,成為許多省份學習的榜樣,這與財政對農業的支持是分不開的。但在農業經營方式創新,特別是龍頭企業的培育、農民合作組織扶持和農村土地流轉、規模經營探索方面,財政雖然給予了一定支持,但是總量不足、力度不夠。一是與山東省農業產業化大省的地位相比投入太少,對構建新型農業經營體系的投入占不到“三農”投入的十分之一;二是與其他省份相比,山東省對農業產業化的支持力度還比不上一些中等發達或欠發達省份。

三、財政對構建新型農業經營體系的支持存在重點不明確、方式不到位問題。目前財政對產業化的扶持有兩個誤區:一是扶持資本而不是扶持小農。我國農業產業化的龍頭企業95%以上都是外來的,它們代表著資本的力量,與農民并不是一個利益共同體。雖然在農業產業化發展初期,對龍頭企業需要進行一定的扶持,但應當認識到,扶持資本不是公共財政的責任,而扶持小農才是公共財政的義務。二是扶持已發展起來的企業,而不是扶持新建企業。對于有相當規模的國家級、省級龍頭企業,自身經營發展已經走上正規,已沒有扶持的必要;反而是那些新建的扶一把就能發展起來的龍頭企業,特別是農民合作社創辦的龍頭企業,最需要扶持。要使農業產業化得到健康發展,公共財政的扶持要真正把好鋼用在刀刃上。在扶持資本和小農的問題上,一定要明確方向,重點向小農傾斜,特別是扶持由農民自己創辦的專業合作社和合作社創辦的龍頭企業。

財政支持構建新型農業經營體系的思路與建議

一、增加財政投入規模,加大財政支持力度。隨著我國農業農村經濟的發展,傳統的小農生產經營方式正日益走向解體,而新型的現代農業生產經營體系已現雛形。我國正處于從傳統農業經營方式向現代農業經營方式轉型過程中,發展現代農業,促進農業經營方式轉型升級,是當前和今后一個時期“三農”工作的重要任務,也是公共財政扶持的重點。作為一個在全國具有引領作用的農業大省,財政應該加大對構建新型農業經營體系的扶持力度,增加扶持資金的總量,提升該項資金在整個“三農”投入中的比重。各級財政應將專項扶持資金納入預算,并隨著經營規模的擴張逐年增加扶持額度,保持財政扶持的連續性和穩定性。

二、明確財政扶持重點與方向,發揮資金最大效益。從過去十多年的實踐經驗看,財政對新型農業經營主體的扶持,主要是農業產業化龍頭企業和農民合作社。扶持資金的大頭在龍頭企業上,對合作社的扶持資金較少,且扶持的對象大多是政府部門和企業領辦的合作社,真正由農民自己舉辦的合作社,由于規模小、競爭力不強,往往很少得到扶持。下一步,對山東省新型農業經營主體的扶持,在面上擴大的同時,應該把重點放在農民舉辦的合作社上。目前,一些種糧大戶正在向家庭農場轉變,可以將對種糧大戶的扶持與對家庭農場的扶持結合起來,增加扶持的范圍和力度。要積極發揮財政政策和資金的導向作用,支持社區股份合作經濟組織發展,使之成為發展農村集體經濟的重要平臺、創新農業經營體制的重要依托。把發展壯大村社集體經濟放到更加重要的位置,以促進服務型的村社集體經濟組織為發展方向,加快轉變集體經濟組織的職能和經營機制,不斷創新為農戶服務的方式,增強其為農戶服務的能力。加大對基層農業公共服務體系建設的扶持力度,以農業技術推廣體系、動植物疫病防控體系、農產品質量安全監管體系、農業信息服務體系為重點,強化服務手段、服務條件和服務能力建設,努力提高基層農業公共服務的質量和水平。

三、健全完善投入機制,創新財政扶持方式。健全和完善財政資金投入機制,減少簡單地直接補貼,靈活運用貸款貼息、以獎代補、融資增信、承擔項目等方式,扶持各類新型農業經營主體發展和經營方式創新,更好地發揮財政資金的引導、扶持、放大效應,撬動社會資金支持構建新型農業經營體系。把農民專業合作社作為發展現代農業、構建新型農業經營體系的主體,在繼續增加專項資金投入的同時,讓有條件的合作社直接參與或承擔項目建設任務。支持開展專業合作社示范社創建活動,不斷提升農民專業合作社生產經營能力和管理服務水平,促進農民專業合作社規范、健康、快速發展。鼓勵農民專業合作社組建聯合社,逐步解決農民專業合作社資金力量不足、集約化程度低、生產設施不配套、低水平無序競爭等問題,使聯合社逐漸發展成為規范化、標準化、規模化運作的行業龍頭組織。引導和鼓勵合作社擴大合作經營范圍,在開展傳統農業生產服務的同時,興辦農產品加工運銷企業,探索開展貸款擔保、土地經營、信用合作、資金互助、農業保險等新的合作方式。采取貸款貼息、以獎代補方式,吸引農村金融機構、龍頭企業等向合作社提供支持,形成多層次、多元化資金投入新機制。

四、加強涉農資金整合,發揮資金的“拳頭”效應。當前涉農資金多頭投入、分散使用的情況依然不同程度存在,影響了財政資金整體效益的發揮,也造成了資金浪費。今年,山東省在萊蕪開展了涉農資金整合試點,效果顯著。下一步應在總結試點經驗的基礎上,對涉農資金進行全面梳理、分類,根據支出性質和用途科學劃分管理權限,以便在專項設置、資金安排上綜合協調、統籌管理,最大限度地發揮資金使用效益。支持構建新型農業經營體系的各項財政資金,可由一個機構統籌管理和使用,以更好地推進山東省農業經營體制的完善和經營體系的創新。

五、運用財政稅收等經濟杠桿,推進農業經營體制創新。運用財政稅收等經濟杠桿,通過政府補貼和政策引導,促進各類農業經營主體在經營體制上創新。主要包括:對農民專業合作社興辦龍頭企業的支持政策。研究制定鼓勵農民專業合作社做大做強的優惠政策,使其成為農業生產的新型農業經營主體和產業化合作經營服務的中堅力量,推進內生型農業產業化發展。重點支持農民專業合作社增強技術服務能力、農產品加工能力、農產品品牌營銷能力和資金互助合作的能力,形成生產合作、供銷合作和信用合作“三位一體”的合作機制。要給予農民專業合作社比一般農業龍頭企業更加優惠的政策,允許和鼓勵農民專業合作社興辦農產品加工企業、農產品連鎖經營和資金互助社,對合作社新辦的農業龍頭企業給予稅收優惠。促進服務型村級基層組織發育政策。以社區股份合作社為發展方向,加快轉變集體經濟組織的職能和經營機制,不斷創新為農服務的機制,增強為農戶服務的能力。給予村社集體經濟相當于國有企業的經營范圍和優惠政策,給予集體所有的土地資源與國有土地同等的權益,讓村社集體開發利用好集體所有的土地、山林、水面等資源,加快轉換集體的經營機制,建立多種所有制共同發展的機制,創造集體經營與家庭經營、民營經濟互促共進的新優勢。實行農業示范區補貼等優惠政策。鼓勵農業龍頭企業或非農資本、非農企業投資該領域,將已經建成的農業示范區轉讓給上述企業經營,自負盈虧,將農業示范區由投資變為補貼,扶持進入示范區租用農業設施的農民,并通過農產品營銷補貼的方式扶持示范區經營者,支持其開拓市場,實現農產品銷售增值。

六、完善資金管理體制,提高資金使用效率。一要加強資金管理制度建設。修訂完善現有制度辦法,加快構建科學合理、覆蓋全面的財政支農資金管理體系,真正做到用制度管人、管事、管錢。二要加強支農資金績效管理。逐步建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的資金績效管理機制,形成“用錢必問效、無效必究責”的資金管理模式。三要加強涉農資金發放監管。充分發揮財政監督、投資評審等作用,積極借助審計、紀檢、中介機構、新聞媒體等力量,切實加強對各項強農惠農政策落實情況的監督,確保每一筆支出都能落到實處。

七、加強與稅收、金融等政策的配合,形成支持合力。堅持政府主導與市場化運作相結合,充分發揮財政稅收政策的引導作用,吸引信貸和社會資金支持農業經營體制創新和發展。一是在稅收政策上對新型農業經營給予主體支持。對家庭農場、農民合作組織、農業產業化龍頭企業、部分農村社會化服務組織實行一定的稅收優惠。二是充分發揮財政支農資金的杠桿作用。積極探索投資控股、參股、擔保、貼息、發行集合債券等形式,引導信貸和社會資金投入農業農村,支持構建新型農業經營體系。三是放活產權運作機制。盤活現有農業基礎設施產權、農村集體資源資產,吸引更多的社會資金加大對農業的投入。四是堅持當前與長遠結合,有效利用中長期財政政策、收費政策、資產增值預期等,積極開展財政融資,將未來的政策預期盡快兌現成農民的現實利益。五是建立財政激勵機制,鼓勵各地積極采取組建農業投融資平臺、開展農業政策性保險和農業貸款擔保等方式,不斷拓寬支農資金籌集渠道,為構建新型農業經營體系探索經驗。

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